經(jīng)過最近10年的快速發(fā)展，上海的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)已經(jīng)達到老年人口總數(shù)的3%，初步實現(xiàn)了“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局，但是，近年來，在人口老齡化加速發(fā)展的同時，養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)步伐卻在放慢，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展遇到了瓶頸�！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃》（公示稿）中提出了加快上海養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的一些重要政策，本文結(jié)合該規(guī)劃內(nèi)容從戰(zhàn)略層面對上海養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展問題進行探討。

人口老齡化下對機構(gòu)養(yǎng)老的需求

從2025開始，上海將進入人口高齡化加速發(fā)展階段，80歲以上老人大幅度增加。在高峰階段的2030-2040年間，上海平均每年將凈增加10萬高齡老人。

隨著上個世紀(jì)50年代出生高峰期的人口逐漸進入老年期，老齡化速度在加快，老齡化程度在加深。2013年底上海60歲及以上老年人口數(shù)量達到387.62萬人；其中80歲以上高齡老人71.55萬人。人口老齡化、老年人口高齡化、家庭小型化、老人空巢化正在向縱深發(fā)展。

據(jù)我們預(yù)測，2011-2020年是60-69歲低齡老人增長速度最快的階段。2011-2020年10年間，上海60歲以上老年人口數(shù)量將凈增加203萬人。隨著家庭小型化的發(fā)展，家庭越來越難以承擔(dān)對患病老年人的照護責(zé)任，養(yǎng)老服務(wù)社會化的壓力在增加，但還沒有進入需求的高峰階段。從2025開始，上海將進入人口高齡化加速發(fā)展階段，在高峰階段的2030-2040年間，上海平均每年將凈增加10萬高齡老人。

上海家庭結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷從三代到兩代再到獨代的變遷，尤其是家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，使得家庭養(yǎng)老在經(jīng)濟支持、生活照料、養(yǎng)老看護和精神贍養(yǎng)等方面全面削弱。對于高齡、殘障、失獨老人，在生活不能自理時，很多人需要入住養(yǎng)老機構(gòu)。

預(yù)計到2050年，上海戶籍老年人口將達到650萬人，如果按照3%、4%、5%的比例分別計算，需要入住機構(gòu)養(yǎng)老的老人數(shù)量依次分別將達到20萬人、25萬人、30萬人。從未來長期需求趨勢看，上海養(yǎng)老機構(gòu)床位還需要比目前增長1-2倍。

上述這些數(shù)字還沒有考慮未來大量非上海戶籍老人在上海養(yǎng)老的需要。從2011年下半年開始，上�！熬C�！鞭D(zhuǎn)為城保，外來非人才類的一般從業(yè)人員也可以參加上海的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，一下子增加了300多萬城保繳費人員，他們中不少人如果滿足獲取養(yǎng)老金的條件，以后可能在上海養(yǎng)老，保守估計，到2050年這類老年人口將增加100萬以上。由于越來越多的新遷入人口是獨生子女，未來他們的父母也可能跟隨遷入上海，進一步增加了上海的養(yǎng)老需求數(shù)量。

結(jié)構(gòu)矛盾與體制機制問題

2006年到2010年，上海民辦養(yǎng)老機構(gòu)從218家增加到332家。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近兩年分別減少5家和16家。社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸。

“十二五”以來上海養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)速度放慢結(jié)構(gòu)矛盾凸顯：

養(yǎng)老機構(gòu)床位建設(shè)進展較慢。按照“十二五”規(guī)劃要求，至2015年上海養(yǎng)老床位新增2.5萬張，總量達到12.5萬張，其中2/3必須公建�，F(xiàn)在“十二五”規(guī)劃的時間已經(jīng)過半，但養(yǎng)老床位數(shù)建設(shè)目標(biāo)沒有過半。到2013年底，全市養(yǎng)老機構(gòu)共計631家，政府辦317家，社會辦314家；床位離2015年12.5萬張的目標(biāo)還有1.7萬張的差距。

養(yǎng)老機構(gòu)供需不平衡，中心城區(qū)人滿為患，而社會辦機構(gòu)、郊區(qū)機構(gòu)入住率低。中心城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)普遍沒有達到老年人口數(shù)量的3%。一方面中心城區(qū)的政府辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”；另一方面，地處郊區(qū)的社會辦養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率高。2012年底，全市10.52萬張養(yǎng)老床位收住老人6.8萬人，總體入住率不到70%，個別郊區(qū)社會辦養(yǎng)老機構(gòu)實際入住率僅18%。上海的房價很高，而現(xiàn)在對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的補貼標(biāo)準(zhǔn)比較低，郊區(qū)大概每平方米補貼2000元，2012年底租借房屋開辦的養(yǎng)老機構(gòu)床位占總量的46.4%。

社會辦養(yǎng)老機構(gòu)增長乏力，最近兩年數(shù)量反而在減少。2010年到2013年，只有2011年增加了3家，最近兩年分別減少5家和16家。很明顯，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸。

老人入住養(yǎng)老機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)不明確，評估不規(guī)范。由于缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的入住標(biāo)準(zhǔn)審核，一些需要入住政府辦養(yǎng)老機構(gòu)的困難老人進不去，而一些經(jīng)濟條件、身體條件都比較好的老人長期居住，造成養(yǎng)老資源的錯配。另外，2012年底全市631家養(yǎng)老機構(gòu)中，有85家內(nèi)部醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)市醫(yī)療保險辦公室批準(zhǔn)實現(xiàn)醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。其中26家納入醫(yī)療賬戶段結(jié)算， 59家納入共付段結(jié)算范圍。由于絕大部分養(yǎng)老機構(gòu)沒有納入醫(yī)保，入住的老年人看病很不方便。

上海養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展存在深層次的體制機制問題：

養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃滯后，建設(shè)用地嚴(yán)重短缺。最近幾年，除了大型居住區(qū)養(yǎng)老用地外，養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地普遍存在規(guī)劃難、落地難的問題。特別是中心城區(qū)，可挖掘的潛力有限，有的區(qū)歷史欠賬尚未完成，在新建床位的同時，現(xiàn)有的部分床位還可能流失，全市2011年、2012年、2013年三年中有6084張原有的床位流失�！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃》規(guī)劃期限為2013-2020年，規(guī)劃展望到2030年，可2030年上海才剛進入高齡化快速發(fā)展階段，養(yǎng)老機構(gòu)的大規(guī)模需求還在后面。

市級政府部門對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)投入嚴(yán)重不足。從2006年到2012年，上海市級財政對養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的投入每年只有區(qū)區(qū)5000萬元甚至更少，投入主體是區(qū)縣（含街鎮(zhèn)）級和社會力量。由于各區(qū)縣財力差距懸殊，而養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的重點地區(qū)郊區(qū)，當(dāng)?shù)卣�府部門財力遠遠不如中心城區(qū)。社會辦養(yǎng)老機構(gòu)由于得到的政府補貼有限，經(jīng)營壓力大，投入的積極性也在下降。

政府辦與社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼標(biāo)準(zhǔn)差異大，影響了社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。一些社會養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營場地絕大多數(shù)是租來的，主要的負擔(dān)還是由民營企業(yè)承擔(dān)，在運營中得到的政府補貼或者幫助也不如政府辦機構(gòu)。這些民營企業(yè)為了降低成本，往往選址在地理位置相對偏遠的地方，聘用的服務(wù)人員參差不齊，硬件設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量不高，而收費高于政府辦機構(gòu)，很多民營機構(gòu)勉強維持運營。

養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)缺少頂層設(shè)計，規(guī)劃、建設(shè)和運營補貼沒有實現(xiàn)全市統(tǒng)籌。區(qū)域分割的投入體制，造成郊區(qū)有土地缺資金，而中心城區(qū)有資金缺土地，并且中心城區(qū)的老人入住郊區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)往往得不到戶籍所在地和養(yǎng)老機構(gòu)所在地的補貼，這些都造成中心城區(qū)床位緊張，而郊區(qū)床位空閑的不合理現(xiàn)象。隨著人口老齡化的發(fā)展，這種矛盾越來越突出。

“周海旺：用社會活力推動養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)”由中國社保網(wǎng)收集整理編輯。

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