[摘要]中國養(yǎng)老保障制度體系已經(jīng)初步建立，但內(nèi)容體系存在缺失、結(jié)構(gòu)體系碎片化嚴(yán)重、層次體系主體責(zé)權(quán)關(guān)系不均衡。中國養(yǎng)老保障制度應(yīng)通過建立一些應(yīng)對養(yǎng)老需求的新的制度項目以完善其內(nèi)容體系，通過制度整合完善其結(jié)構(gòu)體系，通過責(zé)權(quán)關(guān)系的均衡完善其層次體系，進(jìn)而建立起更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度體系。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保障；養(yǎng)老保險；養(yǎng)老制度

一、養(yǎng)老保障制度整合與體系完善的分析框架

本文嘗試運用基于制度體系的歷史研究和整體分析所提出的“社會保障制度三體系”的分析框架。該分析框架認(rèn)為：社會保障制度體系應(yīng)包括內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系與層次體系。內(nèi)容體系主要是指社會保障制度的基本項目構(gòu)成，它表明社會保障制度對社會問題的覆蓋面，反映社會保障制度對社會風(fēng)險的預(yù)防和保障能力，現(xiàn)代社會保障制度的內(nèi)容體系包括社會保險制度、社會救助制度、社會福利制度與基本社會保障服務(wù)；結(jié)構(gòu)體系主要是指社會保障制度的對象構(gòu)成，它表明社會保障制度對社會成員的覆蓋面，反映社會成員享受社會保障權(quán)益的普遍程度，因而反映社會成員享受社會保障制度的公平程度；層次體系主要是指社會保障制度主體之間的相互關(guān)系，它表明社會保障制度各種主體參與社會保障制度的程度，反映出在社會保障制度中、社會與個人的責(zé)權(quán)關(guān)系。在社會保障制度體系中，內(nèi)容體系是基礎(chǔ)，社會保障制度的功能在于預(yù)防和減輕社會問題對民眾生活的影響；結(jié)構(gòu)體系是核心，社會保障制度的對象是各種社會成員；層次體系是關(guān)鍵，社會保障制度應(yīng)該是政府、社會與個人之間的共同責(zé)任。社會保障制度內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與層次體系之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，缺一不可。[1]

該分析框架認(rèn)為，社會保障制度體系發(fā)展的規(guī)律是，各國首先建立社會保險、社會救助、社會福利等社會保障制度內(nèi)容體系，接著開始進(jìn)入通過制度整合等手段，完善社會保障制度結(jié)構(gòu)體系，同時，將社會保障服務(wù)引入社會保障制度體系，并根據(jù)社會保障制度內(nèi)容與結(jié)構(gòu)體系的變化，合理調(diào)整社會保障制度的責(zé)權(quán)關(guān)系，完善社會保障制度層次體系，進(jìn)而實現(xiàn)整個社會保障制度體系的完善。根據(jù)該分析框架分析中國養(yǎng)老保障制度體系，可以做出如下準(zhǔn)確的判斷：中國養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系基本建立但仍然存在缺陷，養(yǎng)老保障制度開始進(jìn)入通過制度整合實現(xiàn)結(jié)構(gòu)體系的完善階段，在完善養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系和推進(jìn)制度整合實現(xiàn)結(jié)構(gòu)體系完善的過程中，需要合理調(diào)整養(yǎng)老保障制度中的責(zé)權(quán)關(guān)系，從而完善養(yǎng)老保障制度的層次體系。[2]

二、養(yǎng)老保障制度整合與體系完善的關(guān)鍵問題

經(jīng)過以來30多年的發(fā)展，中國養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系取得了顯著發(fā)展，養(yǎng)老保障制度對老年問題的覆蓋面逐步擴(kuò)大，不僅建立起應(yīng)對老年人收入風(fēng)險的養(yǎng)老保險制度，而且開始逐步建立應(yīng)對老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對高齡老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的高齡津貼制度逐步推廣，一些地方開始試點建立應(yīng)對老年人長期護(hù)理風(fēng)險的老年長期護(hù)理保險制度，從而初步建立起包括養(yǎng)老保險制度、社會養(yǎng)老服務(wù)體系、高齡津貼制度和老年人長期護(hù)理保險在內(nèi)的養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系，為應(yīng)對老年人面臨的各種風(fēng)險，滿足老年人各方面的養(yǎng)老保障需求發(fā)揮了明顯的作用，養(yǎng)老保障制度也因此成為中國社會保障制度內(nèi)容體系中較為完善的方面之一。

但是，中國養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系中存在明顯的缺陷，這成為影響?zhàn)B老保障制度體系完善的核心問題。首先，老年長期護(hù)理保險制度尚未建立。老年長期護(hù)理保險制度是與養(yǎng)老保險制度與醫(yī)療保險制度不同的社會保險制度項目，其所應(yīng)對的風(fēng)險是老年人長期護(hù)理風(fēng)險，這種風(fēng)險既包括部分的收入風(fēng)險，也包括部分的健康風(fēng)險，因此，是一種具有一定獨立性的風(fēng)險，需要專門的社會保險制度加以應(yīng)對。目前世界上部分國家已經(jīng)比較成功地實施長期護(hù)理保險制度，老年長期護(hù)理保險制度的缺失是中國養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系不完善的顯著表現(xiàn)，其直接后果是幾乎所有老年人的老年長期護(hù)理風(fēng)險缺乏有效的制度應(yīng)對，并導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險制度與社會養(yǎng)老服務(wù)體系的巨大壓力。

其次，社會養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立。社會養(yǎng)老服務(wù)體系不同于基本養(yǎng)老保險制度，前者主要應(yīng)對老年服務(wù)需求，后者主要應(yīng)對老年基本收入需求，前者的功能在于提升老年生活滿意度與幸福度，后者主要滿足老年人的基本生活，基本養(yǎng)老保險制度與社會養(yǎng)老服務(wù)體系相結(jié)合，共同構(gòu)成養(yǎng)老保障制度體系的基本要素。社會養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立是中國養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系不完善的另一顯著表現(xiàn)，致使大部分老年人養(yǎng)老服務(wù)需求缺乏制度應(yīng)對，使得基本養(yǎng)老保險制度功能被動擴(kuò)大。

中國養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系也逐步發(fā)展，并已初步建立起全覆蓋的養(yǎng)老保障制度，在城鎮(zhèn)主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度，在農(nóng)村主要包括新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、農(nóng)村計劃生育戶獎勵扶助制度等，此外，還有失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度等。除了上述不同群體的基本養(yǎng)老保障制度之外，還在逐步建立針對所有老年人的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，正在試點推行的高齡老年人的高齡津貼制度，實施多年的農(nóng)村老黨員補貼制度。上述針對不同社會群體的各種養(yǎng)老保障制度的建立，使得養(yǎng)老保障制度對社會群體的覆蓋面逐步擴(kuò)大，初步實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障制度人群全覆蓋，養(yǎng)老保障制度因此也成為中國社會保障制度中全覆蓋水平最高的制度項目之一。

但是，中國養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系的缺陷是顯而易見的，不僅存在基本養(yǎng)老保險制度、社會養(yǎng)老服務(wù)體系等不同養(yǎng)老保障制度項目在不同社會群體中的結(jié)構(gòu)差別，而且存在著養(yǎng)老保障制度在城鄉(xiāng)之間的顯著差異，更重要的是在城鄉(xiāng)人口中存在明顯差異，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度存在三種不同群體的不同制度，農(nóng)村與養(yǎng)老保障相關(guān)的制度存在四種不同群體的不同制度，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障制度改革滯后，使其成為目前社會關(guān)注的焦點和熱點問題，此外，還有介于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度與失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

顯然，中國養(yǎng)老保障制度在結(jié)構(gòu)上是割裂的，也就是存在所謂的養(yǎng)老保障制度碎片化。針對不同社會群體逐步建立不同的養(yǎng)老保障制度，雖有助于實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的全覆蓋，并成為中國養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展變化的顯著特點，但是，碎片化的養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系導(dǎo)致不同社會群體養(yǎng)老保障公平性受損，養(yǎng)老保障待遇差別顯著，養(yǎng)老保障制度管理效果不佳，成為中國養(yǎng)老保障制度整合與體系完善的關(guān)鍵問題之一，這也是國務(wù)院首先決定要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的根本原因之所在。

中國養(yǎng)老保障制度層次體系也逐步建立并走向不斷完善，初步建立起不同養(yǎng)老保障制度內(nèi)容與不同社會群體的養(yǎng)老保障制度中不同的責(zé)權(quán)關(guān)系，個人賬戶制度及其功能雖然受到社會質(zhì)疑，但統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合依然是中國基本養(yǎng)老保險制度的原則，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)提高，中央政府對基本養(yǎng)老保險制度的財政補貼制度基本形成，“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策�！�…健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預(yù)算制度�！�…加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系”寫進(jìn)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》之中，“建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補貼制度”也寫進(jìn)《國務(wù)院關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干指導(dǎo)意見》之中。上述制度措施奠定了養(yǎng)老保障制度中政府、社會與個人之間的責(zé)任關(guān)系，促進(jìn)了中國養(yǎng)老保障制度體系的發(fā)展。

然而，中國養(yǎng)老保障制度層次體系亦即責(zé)權(quán)關(guān)系是極為復(fù)雜的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保障制度除部分試點地區(qū)外，基本上仍實行全額財政責(zé)任，且退休金替代率水平比較高。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實行統(tǒng)賬結(jié)合原則下的企業(yè)與個人繳費，中央財政予以補貼的比例制責(zé)任機(jī)制，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇水平連續(xù)提高。城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度實行個人繳費、中央政府與地方政府補貼的定額責(zé)任機(jī)制。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼的三方定額責(zé)任機(jī)制。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、計劃生育戶獎勵扶助制度以及農(nóng)村老黨員津貼制度實行中央與地方財政分擔(dān)的全額財政供款責(zé)任機(jī)制。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度實行個人繳費、征地補償費補貼相結(jié)合的責(zé)任機(jī)制。農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險制度根據(jù)其制度選擇實行不同的責(zé)任機(jī)制。此外，包括企業(yè)年金與職業(yè)年金在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保障制度、適度延遲退休年齡政策以及養(yǎng)老保障制度財政預(yù)算制度等方面的進(jìn)展緩慢。

層次體系不合理是影響?zhàn)B老保障制度體系完善的重要因素，導(dǎo)致不同養(yǎng)老保障制度項目間責(zé)權(quán)關(guān)系的差異，造成不同社會群體養(yǎng)老保障制度責(zé)權(quán)關(guān)系的不均衡，尤其是政府責(zé)任在不同養(yǎng)老保障制度項目與不同社會群體養(yǎng)老保障制度中的顯著差異，不僅影響?zhàn)B老保障制度內(nèi)容體系中不同制度項目的發(fā)展和完善，也影響到養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系中不同社會群體的養(yǎng)老保障制度間的公平性，更是影響中國養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

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