文章研討了英國公共部門養(yǎng)老金存在的問題、改革的措施和啟示意義。英國公共部門養(yǎng)老金體制面臨支付危機和公平危機，2005- 2008 年前工黨政府對此實施了溫和的參數(shù)改革但未成功。聯(lián)合政府在老齡化和歐洲債務危機的雙重壓力下，采納胡頓爵士領導的公共部門養(yǎng)老金委員會的建議，啟動了新一輪更深入和激進的改革，取得了較大的進展。英國的經驗和教訓，對我國在機關事業(yè)單位養(yǎng)老金改革具有重要的借鑒價值。

公共部門養(yǎng)老金改革是各國養(yǎng)老金改革的普遍難題。英國公共部門養(yǎng)老金政策近年先后實施了兩輪改革，終于取得了相當?shù)某晒�。研討這些改革的經驗和教訓，對我們正確認識公共養(yǎng)老金體制的發(fā)展規(guī)律，推動我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，具有積極的借鑒價值。

一、英國公共部門養(yǎng)老金存在的問題

英國公共部門養(yǎng)老金是英國職業(yè)養(yǎng)老金的重要組成部份，英國各個行業(yè)或公司的職業(yè)養(yǎng)老金計劃都相對獨立。在公共部門養(yǎng)老金計劃中，中央公務員計劃，國民保健養(yǎng)老金計劃(NHS)，地方政府養(yǎng)老金計劃(LGPS)，教師計劃，軍人、警察和消防員計劃等五大養(yǎng)老金計劃參與人數(shù)眾多，占據(jù)公共部門雇員總數(shù)的95%，參與人及其家屬占全國總人口的1/5。近年，英國公共部門養(yǎng)老金改革面臨兩個突出問題：支付危機和公平危機。

(一)公共部門養(yǎng)老金有潛在支付危機

1.現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共部門養(yǎng)老金體制面臨老齡化挑戰(zhàn)。英國公共部門養(yǎng)老金計劃是現(xiàn)收現(xiàn)付制，主要依靠雇主和政府財政補貼，而且傳統(tǒng)上是“最后收入”計劃。在老齡化沖擊下，身兼雇主與財政雙重身份的財政支付壓力日益增加，導致繳費率不斷上升。以教師養(yǎng)老金計劃為例，在1925 年雇員繳費為5%，雇主匹配繳費5%。近年雇員繳費提高到6.4%，雇主繳費達14.1%。國民健康服務計劃(NHS)雇員繳費從5%-6%提高到5%-8.5%，雇主繳費從6%-8%上升到14%。[1]20 世紀70 年代，英國公共部門養(yǎng)老支出占GDP 的比重不到1%，目前已接近2%。

2.公共部門養(yǎng)老金計劃成本不透明，隱形債務數(shù)量驚人。長期以來，英國政府故意用較高的折現(xiàn)率方式低估了未融資的養(yǎng)老金債務①，從而降低了雇主和雇員的繳費比例。事實上，英國公共部門養(yǎng)老金計劃隱形債務問題已經接近失去控制，影響了養(yǎng)老金計劃的可持續(xù)性。截止2008 年初，英國非基金的養(yǎng)老金隱形債務估計已高達7700 億英鎊(英國財政部2008 年3 月統(tǒng)計數(shù)據(jù))至11760 億英鎊(學者托爾斯·沃森測算)之間。[2]相對英國的GDP 規(guī)模，這個規(guī)模十分驚人，而且還在不斷地增長。近年，英國財政部為公共部門養(yǎng)老金計劃投入的財政補貼數(shù)額巨大，已經不堪重負。從2009-2010 財年情況來看，公共部門養(yǎng)老金計劃支付給的208 億英鎊中，雇主繳費131 億英鎊，財政補貼高達31 億英鎊，而雇員繳費只有46 億英鎊。[3]政府認識到，為了支付未融資債務，就必須在增加繳費或削減福利之間做出選擇。

(二)不同養(yǎng)老金計劃間存在不公平

1.公共與私有職業(yè)養(yǎng)老金之間不平等。公共部門養(yǎng)老金計劃較之私人部門，在覆蓋率、計劃類型和退休年齡方面存在諸多優(yōu)勢，待遇水平更加慷慨，而且養(yǎng)老金計劃的財務風險有財政補貼擔保，安全系數(shù)更高。(1)從覆蓋率看，2008 年公共部門的成員覆蓋率達到90%以上，私有部門僅為男性42%和女性31%。[2](2)從計劃類型看，20 世紀末以來，對雇員更有利的待遇確定型計劃(DB 計劃)在私有部門基本消失，而在公共部門卻在繼續(xù)擴張。2008 年，94%的公共部門養(yǎng)老金計劃是待遇確定型計劃，而私有部門僅有11%是待遇確定型計劃。[2(] 3)從退休年齡看，除了地方政府養(yǎng)老金計劃外，公共部門養(yǎng)老金計劃的正常退休年齡為60 歲及以下，遠較高達65 歲的國家養(yǎng)老金和私有部門養(yǎng)老金領取年齡低。英國財政研究所指出，“同樣工資的前提下，公共部門職員比私有部門得到的養(yǎng)老金高12%，這個差距在過去10 年中加大了……公共部門和私有部門的鴻溝是不可持續(xù)的，進行更多地改革勢在必行。”[4]

2.公共部門養(yǎng)老金計劃內部有很大的不公平。這突出的表現(xiàn)在同一個最后收入計劃中，高薪員工與低薪員工的養(yǎng)老金待遇差距驚人。尼爾·雷科德(NeilRecord)研究表明，在一個最后收入計劃中，假設兩個人同樣在15000 英鎊/年起薪上開始工作40 年，他們的首年社會保險費為3060 英鎊，約占工資的20.4%。其中工資增長較慢的那個人，如果40 年中工資收入年均增長2%，而另一人年均增長5%，低工資那個人最后年度繳費為17,234 英鎊，占當年最后工資收入32,471英鎊的53.1%;高工資那個人最后年度繳費為86,422英鎊，占當年最后工資收入100,571 英鎊的85.9%。[5]

二、第一次改革：工黨溫和調整的失敗

2005-2008 年，前工黨政府展開了對公共部門養(yǎng)老金的溫和的參數(shù)改革。2005 年4 月6 日軍人養(yǎng)老金最先啟動，最遲啟動的是2008 年4 月1 日開始的國民保健養(yǎng)老金和地方公務員養(yǎng)老金改革。這次改革的主要措施有：

(一)提高養(yǎng)老金年齡。政府原計劃從2013 年開始對包括現(xiàn)有成員在內，提高退休年齡到65 歲，但受到工會大罷工的強烈抗議。妥協(xié)的結果是，從2006 年開始中央公務員、教師和國民保健養(yǎng)老金的退休年齡從60 歲提高到65 歲，警察從50 歲提高到55 歲，消防員從55歲提高到60 歲，而地方公務員養(yǎng)老金和軍隊沒有改變退休年齡。最重要的是，退休年齡的提高，均只針對新成員。改革后，2006 年新入職的20 歲的公共部門職員，在其2046 年退休時，仍然60 歲就退休了，而國家養(yǎng)老金退休年齡此時已經為68 歲，兩者相差8 年。

(二)輕微提高繳費率。教師養(yǎng)老金的新成員繳費率從6%上升到6.4%，地方公務員養(yǎng)老金針對所有成員調整繳費率，從6%改為5.5-7.5%。另外，警察養(yǎng)老金從11%下降為9.5%，消防員養(yǎng)老金從11%下降為8.5%�？傮w看，繳費率的變化不足以彌補待遇可能帶來的支付壓力，甚至部份公共部門養(yǎng)老金還在改革中降低了繳費率，為將來的養(yǎng)老金支付帶來了潛在的危機。

(三)調整待遇系數(shù)。地方公務員養(yǎng)老金廢除了85規(guī)則①，國民保健養(yǎng)老金、教師和地方公務員養(yǎng)老金的養(yǎng)老金待遇系數(shù)從60 分位下降為80 分位，警察養(yǎng)老金待遇系數(shù)從60 分位下降到70 分位，軍隊和消防員基本沒有變化。值得提及的是，中央公務員養(yǎng)老金待遇系數(shù)從60 分位調整為每年2.3%，如果按40 年繳費期來計算，其養(yǎng)老金替代率上升為92%。待遇系數(shù)調整在一定程度降低了養(yǎng)老金支付水平。2008 年時，英國財政研究所估計，如果年實際貼現(xiàn)率以2.5%計②，教師養(yǎng)老金改革使養(yǎng)老金權益價值從工資的14.7%下降為11.2%。[6]政府希望國民保健養(yǎng)老金、教師和公務員養(yǎng)老金計劃在50 年的時間里能節(jié)省130 億英鎊。事實上，這個數(shù)字微不足道，甚至小于公共部門養(yǎng)老金一年的支付金額。

(四)勞資養(yǎng)老金成本分擔和資方支出封頂。政府要求在國民保健養(yǎng)老、中央公務員、教師和地方公務員養(yǎng)老金計劃實施勞資養(yǎng)老金成本分擔和資方支出封頂協(xié)議。這意味著在未來養(yǎng)老金支出的額外成本將會在雇主(或財政)和雇員之間按50：50 分攤。另外，雇主繳費將有一個總限額封頂。這些措施減輕了雇主的養(yǎng)老金責任，使得公眾曾對未來養(yǎng)老金稅收負擔有一種錯誤的樂觀。實際上，成本分擔和總額限制并不能解決問題。總額限制協(xié)議通常只適用于假設的人口因素可能導致的支付成本上升，但沒有包括金融因素帶來的成本上升(如貼現(xiàn)率提高)等。另外，總限額只提及預期外的成本上升，預期中的老齡化帶來的成本上升還得政府和雇主分擔。

英國財政研究所認為，“上述改革是非常溫和的調整，并且只針對新成員�！笨傮w看，工黨政府的這次改革是不成功的。由于政府實施中沒有有效取得公眾的社會認同，特別是改革中受損的工會進行了強烈抵制，并連續(xù)舉行了多次大規(guī)模罷工進行抗議，使這些有限的改革措施沒有得到真正的落實。

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