一、國外的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民與農(nóng)民養(yǎng)老保障

從國際上看，絕大多數(shù)國家的農(nóng)地基本為私人所有，農(nóng)業(yè)狀況較為分化。多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)是勞動力密集型、低附加值的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入較低。但在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)占GDP的產(chǎn)業(yè)份額和就業(yè)份額很低，農(nóng)地高度集中，由于大規(guī)模的機(jī)械化作業(yè)，農(nóng)民收入基本達(dá)到國家平均水平，甚至更高。

國外的農(nóng)民也與我國有所不同。由于土地的私人所有和允許進(jìn)行市場交易，農(nóng)地相對集中，一方面便于規(guī)模經(jīng)營和機(jī)械化作業(yè)，同時也形成了農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)工人兩個完全不同的階層。而我國，在土地集體所有背景下，形成人均土地占有相對平均、家家戶戶均獲得土地承包經(jīng)營權(quán)并各自從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局，因此，我國農(nóng)民的情況與國外的農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)工人均不相同。

從社會保障的角度看，農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)場主的主體地位是不同的。農(nóng)業(yè)工人從事雇傭勞動，屬雇員;而農(nóng)場主雖然在國外稱為農(nóng)民，但卻屬雇主或自雇人員。我國目前不存在私營農(nóng)場主雇傭的農(nóng)業(yè)工人，農(nóng)民也不同于國外有土地所有權(quán)的農(nóng)場主，在就業(yè)性質(zhì)上農(nóng)民屬自雇人員，只有土地經(jīng)營權(quán)，沒有土地所有權(quán)，不能進(jìn)行土地市場交易和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，也就無法靠轉(zhuǎn)讓土地資產(chǎn)獲取現(xiàn)金收益進(jìn)行養(yǎng)老。

就養(yǎng)老保障而論，國外農(nóng)業(yè)工人和農(nóng)場主(農(nóng)民)是有所不同的。一般來說，農(nóng)業(yè)工人和其他行業(yè)的雇員一樣，通過進(jìn)入一般性的雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃進(jìn)行保障，如屬繳費(fèi)性計(jì)劃則一般要由雇主和雇員雙方分別繳費(fèi)，單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)工人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的并不鮮見(如英國在貝弗里奇計(jì)劃付諸實(shí)施之前，曾有專門針對農(nóng)業(yè)工人的自愿性失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，但未見有專門的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃)。而農(nóng)場主(農(nóng)民)由于擁有土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等財(cái)產(chǎn)，老年貧困風(fēng)險(xiǎn)小于農(nóng)業(yè)工人，因此，西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)場主(農(nóng)民)進(jìn)入社會性養(yǎng)老保障計(jì)劃的時間多晚于農(nóng)業(yè)工人和一般雇員，而且除設(shè)立普遍性養(yǎng)老計(jì)劃的國家外，不少國家還為農(nóng)民單獨(dú)建立了專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。相比之下，我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障更接近于國外的農(nóng)場主(農(nóng)民)養(yǎng)老保障，而不同于農(nóng)業(yè)工人的相關(guān)保障。鑒此，本文主要討論國外農(nóng)場主(農(nóng)民)的養(yǎng)老保障，文中所稱的農(nóng)民是農(nóng)場主，而不是農(nóng)業(yè)工人。

二、國外農(nóng)民養(yǎng)老保障

(一)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立背景

從世界各國的一般情況看，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)型國家，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)都要落后于其他群體的養(yǎng)老制度。目前，西方發(fā)達(dá)國家普遍建立了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，發(fā)展中國家由于國力較弱、農(nóng)民繳費(fèi)能力差等多方面因素，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展普遍較為滯后，保障水平也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。盡管如此，各國建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會經(jīng)濟(jì)背景卻有諸多相近之處。

從社會背景看，各國在工業(yè)化、城市化過程中，普遍面臨農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化程度高于城市、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障難以為繼、農(nóng)民面臨老年貧困等多方面的問題，迫切需要通過社會養(yǎng)老保險(xiǎn)化解農(nóng)民的老年生活風(fēng)險(xiǎn)。如德國很長一段時期以來，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，獨(dú)立從業(yè)的農(nóng)場主在退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營時可以從繼承人那里獲得一定的現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)償，因此，沒有為他們設(shè)立法定社會保障的必要。但由于城市化的影響，德國上世紀(jì)50年代農(nóng)村人口老齡化程度已超過城市，老年農(nóng)場主及其家屬的生活需求也在提高，靠移交農(nóng)場獲得的現(xiàn)金補(bǔ)償已無法滿足他們的需求，尤其是中小農(nóng)場主在老年時往往陷入生活困境，農(nóng)村老年人的家庭養(yǎng)老難以為繼。

從經(jīng)濟(jì)背景看，一些國家為了實(shí)施農(nóng)業(yè)政策、促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使老年農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)場、退出農(nóng)業(yè)。此外，從自由平等等社會核心價(jià)值理念以及政府社會保障責(zé)任的普遍性看，一些西方發(fā)達(dá)國家在普遍建立雇員養(yǎng)老保障制度后，也有必要把農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障的范圍。

(二)基本社會養(yǎng)老保障制度安排

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障制度的演進(jìn)，一些國家為農(nóng)民提供了基本社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民基本社會養(yǎng)老保障的制度安排如何取決于本國的社會保障理念、社會保障道路選擇以及發(fā)展演進(jìn)過程等多方面的因素。具體來講，有的采取非繳費(fèi)性的農(nóng)民養(yǎng)老福利制度，有的不加區(qū)別地將農(nóng)民納入國民養(yǎng)老保障體系，也有的則專門建立了針對農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1.納入非繳費(fèi)性的國民養(yǎng)老保障制度

建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障制度的主要是英國及英聯(lián)邦國家、北歐以及非洲等一些發(fā)展中國家。前者奉行貝弗里奇的福利國家理念，建立全民普享的公共養(yǎng)老保障制度，農(nóng)民也同樣享受公共養(yǎng)老金待遇。這種模式的特點(diǎn)是，待遇全民普享，一般實(shí)行等額養(yǎng)老金，替代率比較低，養(yǎng)老金水平與個人收入無關(guān)，資金來源于國家公共稅收，個人無需繳納任何費(fèi)用。加拿大、瑞典、丹麥、澳大利亞、新西蘭等屬于這種情況。

另一類是南美的阿根廷、巴西、智利、烏拉圭、玻利維亞，非洲的博茨瓦納、納米比亞、南非、毛里求斯，亞洲的印度等國家，由于農(nóng)民等低收入群體普遍比較貧困，繳費(fèi)能力弱，也實(shí)行非繳費(fèi)性的養(yǎng)老保障制度。

印度有20%-30%的人口生活在貧困線以下，作為扶貧政策，政府向低收入和沒有供養(yǎng)人的65歲以上老人提供5美元補(bǔ)貼。由于無法進(jìn)行資產(chǎn)核查，只能將5美元按月發(fā)給65歲以上老人(不分城鄉(xiāng)居民)。養(yǎng)老金的數(shù)額很少，只能勉強(qiáng)維持生存。

2.建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

社會保險(xiǎn)模式是目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主流模式。德國、日本、美國、韓國等國家采取這種模式，為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。制度要求農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，公共財(cái)政在籌資上給予資助或托底。

日本于1959年首次頒布了《國民年金法》，將原未納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的廣大農(nóng)民、個體經(jīng)營者依法強(qiáng)制納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從而進(jìn)入了“國民均年金”的福利時代。1985年，修改了《國民年金法》，對公共年金制度進(jìn)行了全面改革，使得國民養(yǎng)老保險(xiǎn)成為一元化的全體國民共同享有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。參保農(nóng)民每月定額繳納1.33萬日元的保險(xiǎn)費(fèi)，凡加入時間在25年以上、65歲以上的均可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加入該制度40年的，退休可領(lǐng)取最高6.7萬日元的月養(yǎng)老金。據(jù)1999年統(tǒng)計(jì)，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民和自雇人員共計(jì)2000萬人。

德國根據(jù)1957年7月頒布的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》為農(nóng)民建立了專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍為所有農(nóng)業(yè)和林業(yè)企業(yè)主，包括葡萄酒、水果、蔬菜和園林以及養(yǎng)魚業(yè)企業(yè)主;農(nóng)民的配偶，即對企業(yè)有同等經(jīng)營權(quán)的丈夫或妻子;主要在農(nóng)業(yè)企業(yè)從事勞動的、農(nóng)民共同勞動的家庭成員或者他們的配偶。基金來源于農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(所有參保農(nóng)民繳同樣數(shù)額);共同勞動的家庭成員的保險(xiǎn)費(fèi)是規(guī)定繳費(fèi)額的一半，由農(nóng)業(yè)企業(yè)主承擔(dān);政府承擔(dān)托底的補(bǔ)差責(zé)任。由于所有參保人繳費(fèi)相同，因此待遇也完全相同。之所以實(shí)行等額繳費(fèi)而沒有把保險(xiǎn)費(fèi)與企業(yè)的經(jīng)營結(jié)果掛鉤，主要是考慮到農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營具有不穩(wěn)定性和不可度量性。

法國現(xiàn)行農(nóng)場主社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍包括農(nóng)場主及其配偶以及其他共同勞作的家庭成員。與德國等額繳費(fèi)、等額養(yǎng)老金不同的是，法國農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)分為兩部分：一為“人均保險(xiǎn)費(fèi)”，一為“比例保險(xiǎn)費(fèi)”。前者按人頭繳納，后者則根據(jù)參保農(nóng)場主應(yīng)稅收入計(jì)算繳納。農(nóng)場主本人需要繳納這兩部分保險(xiǎn)費(fèi)，但其配偶及其他共同勞動的家庭成員則只需繳納前者。相應(yīng)的，養(yǎng)老金也分為兩部分：一部分為農(nóng)場主、其配偶和共同勞動的其他家庭成員均享有的“基本養(yǎng)老金”，另一部分為只有農(nóng)場主才享有的“比例養(yǎng)老金”。參保農(nóng)場主及其家屬必須連續(xù)繳費(fèi)，繳費(fèi)年限低于37.5年的養(yǎng)老金要相應(yīng)減發(fā)，每少繳費(fèi)4個月，養(yǎng)老金扣減2.5%。

3.納入完全積累的國民養(yǎng)老保障計(jì)劃

目前世界上只有少數(shù)亞、非國家實(shí)行這種國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，以亞洲的新加坡和南美的智利為代表。該模式保險(xiǎn)基金來源于雇主和雇員按照工資收入的一定比例繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、獨(dú)立勞動者或自雇者按照個人收入的一定比例所繳的保險(xiǎn)費(fèi)，國家不進(jìn)行資助，不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，僅給予一定的政策性優(yōu)惠。

新加坡是較早實(shí)行完全積累制的全民養(yǎng)老保障計(jì)劃的國家，另外一個典型是智利。但這兩個國家在推行完全積累制度的全國養(yǎng)老保障計(jì)劃時，強(qiáng)制要求雇員必須參加，但允許農(nóng)民自愿參保。

新加坡1955年建立“中央公積金制度”時規(guī)定自雇(包括純農(nóng)民)自愿參加該計(jì)劃;智利在1981年將原現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改為完全積累的個人賬戶制度時，也規(guī)定獨(dú)立勞動者(包括純農(nóng)民)自愿參加。智利在建立新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時，之所以第一次將農(nóng)民等自雇者包括在內(nèi)，與其特殊的政治背景分不開的。1973年皮諾切特發(fā)動軍事政變，推翻了阿連德左翼政府。軍政府在經(jīng)濟(jì)上推崇芝加哥學(xué)派新自由主義理論，推行私有化政策，一批從芝加哥大學(xué)留學(xué)歸來的學(xué)子得以進(jìn)入政界。在他們的領(lǐng)導(dǎo)和策劃下，智利從1979年開始推行“七個現(xiàn)代化”的自由化改革，對積弊已深的社會保障制度進(jìn)行大刀闊斧的改革，推行“新制”。1980年軍政府公布的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》將社會保障新制一錘定音。如果沒有這種特殊的政治背景，也許包括農(nóng)民在內(nèi)的這一新制度也難以這么快的速度在全國建立。

(三)發(fā)展多層次的養(yǎng)老保障(補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個人儲蓄性養(yǎng)老保障)

20世紀(jì)70年代后，受石油危機(jī)的影響，工業(yè)化國家為了減輕社會保障對政府的財(cái)政壓力，紛紛采取措施大力發(fā)展企業(yè)年金(補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn))。在此背景下，為了提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平，縮小城鄉(xiāng)差別，大多數(shù)工業(yè)化國家，如日本(1971年)、丹麥(1977)、美國(1990)、加拿大(1991)針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者先后建立了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)——即專門的農(nóng)民年金計(jì)劃。與企業(yè)年金計(jì)劃不同的是，農(nóng)民年金計(jì)劃基本都由政府組織經(jīng)辦，并提供高額的財(cái)政補(bǔ)貼，政府在此相當(dāng)于承擔(dān)了企業(yè)年金中的雇主角色。如日本國會于1970年5月13日通過了《農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法》，建立了農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。計(jì)劃于1971年1月1日正式實(shí)施，后幾經(jīng)修改，目前基本政策規(guī)定為：20周歲以上、60周歲以下的第一類國民年金參保人(20歲以上、60歲以下的農(nóng)民、個體經(jīng)營者等)，年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營時間不少于60天的，均可自愿參加。

除發(fā)展農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)外，工業(yè)化國家政府一般還鼓勵發(fā)展個人儲蓄性養(yǎng)老保障計(jì)劃，如有的國家通過免征所得稅的政策優(yōu)惠扶持個人儲蓄性計(jì)劃。美國于1981年曾立法規(guī)定對于沒有職業(yè)年金計(jì)劃的城市雇員及農(nóng)民給予養(yǎng)老儲蓄優(yōu)惠，在儲蓄時不需納稅，計(jì)劃的最高存款額為每年2000美元;日本民間的農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)協(xié)會舉辦的人身共濟(jì)保險(xiǎn)也對農(nóng)民養(yǎng)老及其他社會保障發(fā)揮了重要的補(bǔ)充作用。

三、國外農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)的主要特點(diǎn)

(一)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立時間普遍晚于城鎮(zhèn)

從各國的情況來看，無論是發(fā)達(dá)國家還是中等收入國家，首次實(shí)施農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)(或保障)的時間一般來講都明顯晚于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn);基本上都是在養(yǎng)老保險(xiǎn)(障)計(jì)劃比較成功地解決了政府雇員、公共部門和私營部門雇員的養(yǎng)老問題之后，才開始考慮城鎮(zhèn)自雇人員、自由職業(yè)者和農(nóng)民。例外的只有丹麥、瑞典等少數(shù)國家。丹麥的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由斯堪的納維亞地主階層首先推動，而不是通常迫于工人運(yùn)動和社會民主的壓力而建立的。在丹麥，農(nóng)民當(dāng)時幾乎占到所有勞動力的一半，由于分勞動者類型的計(jì)劃是基于個人繳費(fèi)且只讓城市工人階級享有特權(quán)，應(yīng)強(qiáng)大的農(nóng)民力量要求國家建立了普遍性的計(jì)劃。瑞典的情況也相類似。

表2為部分國家城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時間。從表中所列部分國家的情況可以看出，這些國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時間相差27—80年，大多數(shù)國家相差時間為40—70年，平均相差54.7年，即在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立近55年之后才建立了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，相隔時間最短的希臘為27年，相差時間最長的為愛爾蘭，在建立城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度80年之后，才為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。相差多于50年的有9個;低于50年的5個國家，除希臘和英國外，也接近50年。

從表2還可以看出，這些國家城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的時間間隔與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平幾乎沒有多少相關(guān)性。相差時間短的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一定高，而相差時間長的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不見得就低�？梢�，社會養(yǎng)老保障包括農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的建立取決于多方面的因素，包括政府和社會的主導(dǎo)價(jià)值觀和理念、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會政策的歷史沿革、工會和農(nóng)會組織的力量等;農(nóng)民和其他居民的經(jīng)濟(jì)狀況、養(yǎng)老保障需求、家庭傳統(tǒng)和結(jié)構(gòu)、農(nóng)地制度等也是重要的影響因素。如日本在為城鎮(zhèn)職工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)時，考慮到農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求沒有城鎮(zhèn)職工迫切等因素，未將農(nóng)民覆蓋進(jìn)去。此外，發(fā)達(dá)國家雖然很晚才建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于土地私有化，農(nóng)民有占有、使用和處置土地的權(quán)利，人均經(jīng)營的土地規(guī)模又比較大，因此，土地在較大程度上能夠起到養(yǎng)老保障的作用。

(二)公共財(cái)政在農(nóng)民養(yǎng)老保障中承擔(dān)主要責(zé)任

農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)一般都是在政府的主持或主導(dǎo)下進(jìn)行的，特別是在制度創(chuàng)立過程中，如果沒有政府的支持、參與和主導(dǎo)，制度是不可能發(fā)展起來的。農(nóng)民收入較低是世界性的普遍現(xiàn)象。為縮小城鄉(xiāng)收入和社會保障差距，各國在建立農(nóng)民社會保障時大都奉行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路，對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)給予大量的財(cái)政補(bǔ)貼，或直接由財(cái)政出資給予養(yǎng)老保障。

從農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資情況看，農(nóng)民繳費(fèi)所占比例非常低，僅為10%-30%左右，政府補(bǔ)貼為主要資金來源。如法國政府補(bǔ)貼為30%，但還有58%是從其他行業(yè)的保障計(jì)劃資金中劃撥過來的;希臘、波蘭政府補(bǔ)貼為90%;奧地利為70%;德國為70%左右，占農(nóng)業(yè)部全部預(yù)算的2/3。德國農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立初期政府負(fù)擔(dān)較小，但隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)呈萎縮狀態(tài)，農(nóng)民人數(shù)下降，而領(lǐng)養(yǎng)老金者卻呈增加趨勢，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展又要求養(yǎng)老金大幅增加，因此，政府不得不一再提高保險(xiǎn)費(fèi)率和增加聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼，來承擔(dān)日益增加的養(yǎng)老金支出。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人1958年為799465人，1990年只有488266人，2001年6月則減為370813人，不到1958年的一半。由此，聯(lián)邦政策的補(bǔ)貼不得不大幅增加，1989年為25.81億馬克，占農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出37.81億馬克的72%;1999年為43.652億馬克，占農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)支出60.57億馬克的68%。日本政府對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的份額在43%以上，且有逐年遞增的趨勢。

而在發(fā)展中國家和英聯(lián)邦國家，由于農(nóng)民養(yǎng)老保障屬非繳費(fèi)型，資金則完全來自政府財(cái)政資金或其他渠道。

(三)農(nóng)民的養(yǎng)老保障政策與農(nóng)業(yè)政策緊密關(guān)聯(lián)

一些國家在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時都遵循了一個共同的原則——即農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)與政府在各個時期的農(nóng)業(yè)政策密切關(guān)聯(lián)，并實(shí)現(xiàn)了兩者之間的良性互動。也就是，通過建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增加了農(nóng)民收入;反過來農(nóng)民收入增加了，又可為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的開展提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

德國農(nóng)民養(yǎng)老金的給付是以農(nóng)場主移交農(nóng)業(yè)企業(yè)為先決條件的，旨在促進(jìn)農(nóng)場主及時將農(nóng)場轉(zhuǎn)交給年青一代，這對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的技術(shù)化、知識化和效率化起到了非常重要的作用。日本在二戰(zhàn)后的50年間成功地從一個農(nóng)業(yè)人口占將近四成的國家完成城市化，并將農(nóng)村人口降至4%，與日本政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的調(diào)整密不可分。如日本戰(zhàn)后為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，在大力推進(jìn)城市化的同時，在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中實(shí)行離農(nóng)政策，鼓勵農(nóng)民離開土地進(jìn)入城市，即除了一次性的支付給離農(nóng)補(bǔ)償金外，還按照《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》規(guī)定在國民年金給付中增加了權(quán)益轉(zhuǎn)讓金;而在20世紀(jì)90年代以后，針對農(nóng)業(yè)人口急劇下降、農(nóng)業(yè)人口老齡化十分嚴(yán)重的情況，采取返農(nóng)政策，即鼓勵農(nóng)民留在土地上，隨之，權(quán)益轉(zhuǎn)讓金被取消。法國也通過實(shí)施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，促使年老的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給年青一代，以提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營水平和國際競爭能力。

(四)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立與國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)性不強(qiáng)

1.人口與城市化

表3為部分國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度時的人口與城市化情況。從所列16個國家的情況可以看出，這些國家在建立農(nóng)民社會保障制度時，農(nóng)村人口所占比重從7.4%—56.2%不等，最高為希臘的56.2%，最低為比利時的7.4%，16國農(nóng)村人口平均為32.9%，即建立農(nóng)村養(yǎng)老保障時的城市化水平平均達(dá)到67.1%。城市化水平的提高，意味著農(nóng)業(yè)人口達(dá)到一個比較低的水平，使得國家有可能工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)帕爾格雷夫世界歷史統(tǒng)計(jì)1750—1993、the World Bank Group;轉(zhuǎn)引自勞動和社會保障部社會保障研究所郭婕“國際農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)情況及分析”，2007年，作者略作整理。注：(1)由于數(shù)據(jù)來源有限，比利時和德國均為1960年數(shù)據(jù)。

從老齡人口所占比重看，16國變動范圍為3%-15%，平均為10%。說明這些國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保障時，其人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)老齡化，養(yǎng)老壓力較大，迫切需要建立老年保障制度防范老年貧困風(fēng)險(xiǎn)，尤其是農(nóng)村老人的風(fēng)險(xiǎn)。

2.農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

歐洲各國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)變動范圍相當(dāng)寬泛，從5.1%—55.3%不等，農(nóng)業(yè)勞動者就業(yè)份額最低的為英國的5.1%，最高為希臘的55.3%，最高為最低的10倍;平均水平為29.8%(大小農(nóng)戶建立時間不同時以小農(nóng)戶建立年份對應(yīng)的值計(jì)算)。這一方面說明，歐洲國家建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時，其農(nóng)村勞動力已大量轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額不到1/3，另一方面，也說明農(nóng)業(yè)勞動力的多少并不是一國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的唯一決定因素，超過50%的希臘、葡萄牙以及接近50%西班牙、瑞典等國同樣能夠建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度就足以說明這個問題。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的情況有所不同。歐洲各國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時，多數(shù)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重都在20%以下，平均為17%(葡萄牙為大農(nóng)戶，其余國家為小農(nóng)戶，若均以大農(nóng)戶計(jì)，則為13.4%)。例外的情況如西班牙為41%，說明該國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時還處在農(nóng)業(yè)社會，工業(yè)化水平很低。

3.人均GDP

歐洲國家建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時的人均GDP水平從1445-9580國際美元不等，最高是最低的6.6倍，平均值為5226國際美元。其中，葡萄牙在人均1445美元時建立了農(nóng)民養(yǎng)老金制度，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不是決定這項(xiàng)制度能否建立的唯一決定因素。

綜上所述，有關(guān)國家建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度時，農(nóng)村人口平均為32.9%，城市化水平平均達(dá)到67.1%，老年人口占全社會的比重平均已達(dá)10%，農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)平均水平為29.8%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重都在20%以下，平均為17%，人均GDP按國際美元計(jì)算為5226國際美元。但上述所有指標(biāo)變動區(qū)間都相當(dāng)大，分布也不集中，說明這些因素單個來看誰都不是決定一國能否建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的決定性因素。事實(shí)上，一國養(yǎng)老保障制度特別是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立，包括是否建立、何時建立、建立什么樣的制度、保障水平如何等在很大程度上還是要取決于國家執(zhí)政黨的政治理念和社會核心價(jià)值觀，取決于執(zhí)政黨的政治決心等多方面的復(fù)雜因素。

四、啟示

(一)統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)民養(yǎng)老保障問題

從國際上看，農(nóng)民養(yǎng)老保障問題并不是一個孤立的、單純的保障問題，而是涉及國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的一個綜合性問題。一些國家把農(nóng)民養(yǎng)老保障政策與農(nóng)業(yè)政策聯(lián)動的做法，值得我們借鑒。不可否認(rèn)，目前，我國還處在工業(yè)化和快速城市化階段，農(nóng)村人口的比重還比較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化、一家一戶耕種的效率低下、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低等問題還很突出。要從根本上解決“三農(nóng)”問題，必須推進(jìn)城市化，消除制約農(nóng)民城市化的各種體制與政策障礙，減少農(nóng)民數(shù)量，推進(jìn)土地資源的適度集中和集約經(jīng)營，而這些又與多方面的社會保障政策息息相關(guān)。如必須徹底解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，抓緊解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，進(jìn)行農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)換城鎮(zhèn)社保的探索，為城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民融入城市創(chuàng)造條件。同時，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索土地?fù)Q保障，促進(jìn)土地集約經(jīng)營，走出從根本上解決“三農(nóng)”問題的新途徑。

(二)我國已基本具備建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的條件

從部分國家建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的社會經(jīng)濟(jì)背景看，我國目前有關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都在各國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的變動區(qū)間內(nèi)，按購買力平價(jià)折算的人均GDP水平已超出有關(guān)國家的平均值，從城鄉(xiāng)社會保障制度建立的滯后時間看，部分國家平均為55年，而我國從建國之初建立城鎮(zhèn)社會保障至今也已相距50多年。諸多因素說明，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，我國建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度的條件已基本具備。

從黨和政府關(guān)于建設(shè)和諧社會的執(zhí)政理念看，需要縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步建立農(nóng)村社會保障制度，包括農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平看，在經(jīng)過近20多年的持續(xù)高速增長后，經(jīng)濟(jì)總量已非昔比;特別是近幾年，國家公共財(cái)政收入以每年超出5000億元的速度增長，今年財(cái)政增收的幅度有望達(dá)到1萬億元以上，公共財(cái)政投入社會保障的能力明顯增強(qiáng)。

從農(nóng)村人口與社會發(fā)展情況看，農(nóng)村人口老齡化快于城鎮(zhèn)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求日益迫切，而隨著農(nóng)民人均現(xiàn)金收入近年來的不斷增長，相當(dāng)部分農(nóng)民已具備了參保繳費(fèi)能力，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的開展創(chuàng)造了條件。

基于上面分析判斷，目前我國已基本具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的條件，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)全面開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時機(jī)已經(jīng)成熟。

(三)選擇適合中國國情的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一國農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的選擇，取決于多方面的因素，需要各國根據(jù)本國國情自主決定，并沒有一個統(tǒng)一的模式可以因循。我國目前還處于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的探索階段和建立初期，建立什么樣的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度問題還沒有形成一個成熟的、一致的意見。如要不要建立非繳費(fèi)性的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是統(tǒng)賬結(jié)合還是個人賬戶完全積累制，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共產(chǎn)品屬性分析與公共財(cái)政投入機(jī)制如何選擇等。這些問題都需要盡快進(jìn)行研究、形成成果，以指導(dǎo)實(shí)踐，促進(jìn)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的未來建設(shè)與長遠(yuǎn)發(fā)展。

(四)財(cái)政要大力支持農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)

從各國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的實(shí)踐看，沒有公共財(cái)政的大量投入，農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是不可能建立并正常運(yùn)行的。在我國長達(dá)50余年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差為工業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，現(xiàn)在理應(yīng)通過建立農(nóng)村養(yǎng)老保障等保障機(jī)制反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，以促進(jìn)更大范圍的社會公平，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)在城鄉(xiāng)之間、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間、不同群體之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①2006年GDP209407億元，總?cè)丝?31448萬人，人均15930.79元。世界銀行2007年公布的按照購買力平價(jià)計(jì)算的世界GDP排名，中國高居第二位，印度位列第三，據(jù)此，人民幣兌美元的PPP匯率只有2.6元/美元。表中該數(shù)據(jù)是按世界銀行2006年購買力平價(jià)匯率2.6折得出的。

【出處：《經(jīng)濟(jì)參考》】

“國外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)與啟示”由中國社保網(wǎng)收集整理編輯。

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