中國目前主要有四大類型的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋各類人群：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“職工保”）覆蓋在城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工、個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員以及農(nóng)民工；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位的就業(yè)人員；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱“新農(nóng)保”）覆蓋農(nóng)村居民；城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡稱“城居保”）覆蓋城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。

前兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史最長，其雛形在建國初期就形成了，新農(nóng)保2009年建立并開展試點(diǎn)，城居保2011年建立，并擬在十二五期間全面實(shí)施。可以說制度層面上中國已建立了一個(gè)覆蓋全民的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，16歲以上的公民，只要你想?yún)⒓佣寄苷业较鄳?yīng)的制度參保。但目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，各制度類型在養(yǎng)老金待遇和籌資方式等方面都不盡相同，由此也引起不同群體間養(yǎng)老金待遇差異較大，引發(fā)收入分配不公和社會(huì)不滿。

首先，備受關(guān)注的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)有何不同呢?職工保需要參保者個(gè)人和企業(yè)主共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，企業(yè)主按工資總額的20%為參保者繳費(fèi)，進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付的資金來源；繳費(fèi)滿15年以上的參保者有資格獲得統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金，繳費(fèi)越長，養(yǎng)老金替代率越高，例如參保35年退休，則可領(lǐng)取相當(dāng)于社會(huì)平均工資35%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個(gè)人按繳費(fèi)工資的8%繳費(fèi)，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，退休時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)平均壽命將個(gè)人賬戶中積累的金額進(jìn)行“年金化”后逐月領(lǐng)取。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)則全額由財(cái)政籌資，職工個(gè)人和用人單位無需繳納保險(xiǎn)費(fèi)，退休后按本人退休前基本工資的一定比例（公務(wù)員為50%-90%，事業(yè)單位工作人員為70%-90%）領(lǐng)取養(yǎng)老金。2008年，國務(wù)院選擇廣東、山西、浙江、上海、重慶等五省市進(jìn)行事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)。然而各地制度差異大，在覆蓋范圍和對(duì)象、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式等方面都不盡相同，改革一直停滯不前，至今未出臺(tái)全國性的統(tǒng)一政策，也未推廣至公務(wù)員。

從實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)據(jù)看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金明顯高于企業(yè)退休人員。根據(jù)可得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，1999-2008年間，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位平均養(yǎng)老金是企業(yè)的1.45倍至1.83倍，養(yǎng)老金對(duì)工資的替代率是企業(yè)的1.5倍左右。從1990年代中期城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金改革以來，二者差距就已形成。近10年來，企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率總體上均呈下降趨勢，相對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，企業(yè)養(yǎng)老金替代率雖然下降幅度略小，但各年的替代率均低于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。2008年機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的替代率平均為65%-67%，而企業(yè)為47%。

造成這種差異的原因主要有兩個(gè)方面，一是由于養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法不同造成的養(yǎng)老金替代率差異；二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金按退休時(shí)本人工資的一定比例支付，而從歷年的工資統(tǒng)計(jì)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均工資均高于企業(yè)的平均工資。

這一差異的公平性和合理性遭到諸多質(zhì)疑。首先，在籌資方面，企業(yè)參保者的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)上都是由個(gè)人和企業(yè)主繳納的保險(xiǎn)費(fèi)籌集，只有當(dāng)出現(xiàn)收不抵支的狀況時(shí)才有財(cái)政資金補(bǔ)助，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金全部由財(cái)政資金支付，個(gè)人無需繳納保險(xiǎn)費(fèi)。其次，目前中國的就業(yè)選擇受到限制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的就業(yè)存在諸多障礙，在哪個(gè)部門就業(yè)并非勞動(dòng)力市場公平競爭的結(jié)果，如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金又高于企業(yè)，則進(jìn)一步引發(fā)收入分配的不公。

城鎮(zhèn)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制不僅引起人們主觀感受上的不公平感，也使中國社會(huì)保障沒有發(fā)揮應(yīng)有的收入再分配作用。合乎社會(huì)價(jià)值取向的社會(huì)保障應(yīng)該更有利于窮人，具備收入轉(zhuǎn)移向低收入人群傾斜的“正向調(diào)節(jié)”作用。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)計(jì)算，城鎮(zhèn)可支配收入水平越高的家庭從社會(huì)保障中得到的好處越大。其中，2002年到2010年間，最富裕家庭得到的純轉(zhuǎn)移收入是最貧困家庭的7.4-11.2倍，并且富裕家庭的收入改善速度要快于貧困家庭。

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