提 要：今年是改革開放30周年。30年來，我國社會保障制度改革取得了顯著的成就，推動了市場經(jīng)濟體制改革，促進了經(jīng)濟發(fā)展，維護了社會穩(wěn)定。

1951年頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》后，城鎮(zhèn)建立了職工勞動保險制度并覆蓋城鎮(zhèn)機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位職工及供養(yǎng)直系親屬；同時，農(nóng)村建立了面向鄉(xiāng)村孤老殘幼的“五�！敝贫�，面向農(nóng)民的農(nóng)村合作醫(yī)療制度�！拔母铩逼陂g，勞動保險制度被取消并演變?yōu)椤捌髽I(yè)保險”。

1978年適應(yīng)改革諾男枰夜源車納緇岜Ｕ現(xiàn)貧冉懈母鎩５?008年，社會保險覆蓋面日益擴大，待遇水平逐年提高，基金收支規(guī)�？焖僭鲩L，制度運行平穩(wěn)。以養(yǎng)老保險為例，2007年覆蓋人數(shù)達到2.01億，基金收支分別達到7834億元、5965億元。

本文將系統(tǒng)回顧和總結(jié)社會保障制度、機制和體制改革經(jīng)驗，意義重大，有助于推動社會保障事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)黨的十七大提出的“到2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”目標。

NO.1 社會保障制度改革歷程

當前，我國社會保障制度改革的歷程，根據(jù)不同時期的社會保障制度改革目標、重點和重大政策舉措，可劃分為改革探索、制度框架初步形成與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展三個階段。

我國社會保障制度改革歷程根據(jù)不同時期的社會保障制度改革目標、重點和重大政策舉措，可劃分改革探索、制度框架初步形成與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展三個階段。

1978至1992年間的改革探索時期

這一時期，我國經(jīng)濟體制改革的核心是轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制、增強企業(yè)活力，實行以承包為主的多種形式的經(jīng)濟責任制。在這種改革背景下，社會保障改革的指導思想定位于服務(wù)企業(yè)改革的需要，國家把社會保障改革作為企業(yè)改革的配套措施來進行，以單項制度改革為突破口。

在改革步驟上，首先從改革城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度和建立失業(yè)（待業(yè)）保險制度入手，再隨著有關(guān)企業(yè)改革政策的出臺，陸續(xù)制定了其他相關(guān)的社會保障改革措施。在養(yǎng)老保險方面，1984年，國家在全民和集體所有制企業(yè)開始了退休費用社會統(tǒng)籌的試點；1991年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，實行基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌，先由市、縣級統(tǒng)籌再逐步過渡到省級統(tǒng)籌。在失業(yè)保險方面，1986年為了配合國營企業(yè)勞動合同制，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，首次在我國建立了企業(yè)職工待業(yè)保險制度；1993年國務(wù)院修訂了該規(guī)定，發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，進一步擴大了待業(yè)保險的覆蓋范圍，提出由企業(yè)繳費建立待業(yè)保險基金，用于保障待業(yè)職工的基本生活。

1993年至2004年的制度框架初步形成時期

1992年，黨的十四大提出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，把建立社會保障制度作為社會主義市場經(jīng)濟基本框架的五個組成部分之一，明確了我國社會保障體系的基本內(nèi)容。隨后，城鎮(zhèn)社會保障制度改革按照黨的十四屆三中全會確定的目標、任務(wù)和基本原則來進行，重點是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險制度，目標是建立一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的社會保障制度。在養(yǎng)老保險方面，1995年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式并在全國試點，費用由企業(yè)和個人共同負擔。在醫(yī)療保險方面，1995年，在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進行試點，探索建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險制度；1996年試點擴大到38個城市。在工傷保險方面，1996年，原勞動部發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，規(guī)范了工傷保險的認定條件、待遇標準和管理程序，建立工傷保險基金。1994年，原勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，對生育保險的實施范圍、統(tǒng)籌層次、基金籌集和待遇支付等進行規(guī)范。

1997年以來，我國社會保障改革步伐加快，國務(wù)院于1997年發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；1998年發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，明確了基本醫(yī)療保險制度的模式和改革方向；1999年發(fā)布了《失業(yè)保險條例》，進一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費比例、享受條件和保障水平。同年，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《社會保險費征繳暫行條例》，進一步規(guī)范了城市貧困居民社會救助和社會保險費征繳工作；2004年頒布了《工傷保險條例》，進一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費比例、享受條件和保障水平。

為配合國企改革，妥善處理分流下崗人員和保障城鎮(zhèn)貧困人員基本生活，1998年后逐步建立“一個中心、兩個確保、三條保障線”的政策體系。2000年國務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，并在遼寧省試點，探索社會保障制度從單項制度推進向系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)變、以覆蓋國有企業(yè)為主向以覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)人員轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗，3年試點取得了較大的成功。

到2004年底，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟基本要求的社會保障體系框架初步形成。

2005年以后的城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展時期

2005年以來，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》等文件的出臺，標志著我國經(jīng)濟社會進入以人為本、落實科學發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時期。

在這一大的背景下，我國社會保障制度發(fā)展進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面覆蓋、綜合配套、統(tǒng)一管理的階段。2005年國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實現(xiàn)養(yǎng)老保險覆蓋范圍由職工向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的拓展，改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，強化激勵約束機制，建立長效機制；2006年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》，推進農(nóng)民工和被征地人員社會保障制度建設(shè)；2007年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》，全國建立兜底性的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，同時將醫(yī)療保險由職業(yè)人群拓展到城鎮(zhèn)非職業(yè)人群。
NO.2 實現(xiàn)兩個創(chuàng)新一個突破

實現(xiàn)從企業(yè)保障到社會保障的轉(zhuǎn)變，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的社會保障網(wǎng)；創(chuàng)新了具有中國特色的下崗職工基本生活保障政策；提出了建立多層、多元、多樣化的中國特色的社會保障體系理論。

1.制度、機制和體制方面的創(chuàng)新。實現(xiàn)從企業(yè)保障到社會保障的轉(zhuǎn)變，初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的社會保障網(wǎng)。創(chuàng)新了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，五項社會保險全面實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了用人單位、勞動者共同繳費、政府給予補助的籌資機制。成立了社會保險經(jīng)辦管理機構(gòu)，實行政策制度與管理分開，提高統(tǒng)籌層次，推行屬地管理和社會化管理服務(wù)。

2.創(chuàng)新了具有中國特色的下崗職工基本生活保障政策。為轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，減員增效，為市場競爭中的弱者——下崗和失業(yè)人員等建立了最低生活保障、失業(yè)保險、下崗職工基本生活保障，實現(xiàn)了4000多萬國有企業(yè)下崗進入再就業(yè)服務(wù)中心，平穩(wěn)地退出國有企業(yè)，進入勞動力市場，未造成大的社會震動，創(chuàng)造了世界奇跡。

3.理論上的突破。針對上世紀90年代末養(yǎng)老保險差額繳撥管理下，企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金拖欠嚴重的現(xiàn)象，提出了建立獨立于企事業(yè)之外的社會保障體系理論。2008年，針對“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”目標，提出了建立多層、多元、多樣化的中國特色的社會保障體系理論，特色內(nèi)含有如下五個方面：一是公平與效率相結(jié)合；二是基本保險與補充保險相結(jié)合；三是統(tǒng)一性和特殊性相結(jié)合。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系在制度上必須統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計、統(tǒng)一管理，防治制度設(shè)計的“碎片化”而加大運行中的摩擦。同時要正視我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡性，在統(tǒng)一的制度和法律規(guī)范下，充分考慮和體現(xiàn)這種差異，給地方一定的彈性空間。特別是在農(nóng)村，要繼續(xù)發(fā)揮家庭和土地保障的作用，實施城鄉(xiāng)有別的社會保障項目和辦法。四是歷史、現(xiàn)實和未來相結(jié)合。既要逐步償還體制轉(zhuǎn)軌的歷史債務(wù)；又要保障現(xiàn)有待遇享受人員的切身利益，并逐步縮小有保障群體與無保障群體、保障水平高與保障水平低的群體之間的利益落差；還要為未來人口老齡化高峰作準備。

NO.3 社會保障制度改革經(jīng)驗

堅持黨的路線方針、堅持服務(wù)經(jīng)濟社會改革和發(fā)展全局；立足于國情，堅持“廣覆蓋、�；�本、多層次、可持續(xù)”的方針；制度建設(shè)、法制建設(shè)和服務(wù)管理并重。

1.堅持黨的路線方針、堅持服務(wù)經(jīng)濟社會改革和發(fā)展全局。社會保險制度是一項重要的社會、經(jīng)濟制度，黨的路線方針政策是綱領(lǐng)性文件，它決定了社會經(jīng)濟發(fā)展的終極目標，決定了我國社會保險制度建制理念和階段性目標。1992年前轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制的成功，以及1993年后的市場經(jīng)濟體制的建立，2005年以來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展取得的初步成績，重要因素之一是社會保障制度建設(shè)服務(wù)于黨的路線方針，恰好地處理了作為局部的社會保險事業(yè)與作為整體的經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，既推動企業(yè)轉(zhuǎn)換機制、充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，減少企業(yè)富余人員，又堅持黨為人民服務(wù)的宗旨，不是簡單地把富余人員推向市場，而是堅持以人為本理念，建立下崗再就業(yè)服務(wù)中心，保證下崗人員基本生活，提供培訓、轉(zhuǎn)崗和再就業(yè)能力，幫助他們再次進入勞動力市場，緩沖了當時背景從就業(yè)直接到失業(yè)的社會和個人震動，建立失業(yè)保險制度，完善失業(yè)保險政策，調(diào)劑失業(yè)保險基金用于下崗職工生活保障。經(jīng)濟社會發(fā)展需要改革社會保障制度，社會保障制度建設(shè)則進一步推動了經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)了社會保險和社會經(jīng)濟的互動發(fā)展。

2.立足于國情，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針。在以經(jīng)濟效率為中心和經(jīng)濟總體發(fā)展水平還比較低的總體背景下，致力于保障職工基本生活，堅持了低水平、廣覆蓋和保基本的原則，避免高福利傾向；考慮了城鄉(xiāng)間、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距，制度政策不搞一刀切，倡導建立多層次的制度安排，中央頒布指導性文件，地方自主調(diào)整實施，適應(yīng)部分發(fā)達地區(qū)、效益好的企業(yè)和高收入群體的保障需求，拓展了企業(yè)年金制度和補充醫(yī)療保險等制度發(fā)展空間，基本形成了社會基本保險、補充保險和商業(yè)保險構(gòu)成的多層次的社會保險體系�？紤]了制度轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，將歷史遺留問題與發(fā)展、現(xiàn)實問題統(tǒng)籌考慮，避免了前蘇聯(lián)“休克”式地改革給人民、經(jīng)濟社會帶來的巨大創(chuàng)傷，政策制定和完善中，既強化政府責任又履行單位和個人義務(wù)，突出社會保障的公平效應(yīng)，兼顧制度運行的效率，重視長效機制建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

3.制度建設(shè)、法制建設(shè)和服務(wù)管理并重。既重視制度建設(shè)又加強經(jīng)辦管理，科學地制定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)標準，加強城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障組織建設(shè)，充實經(jīng)辦服務(wù)工作隊伍，改善經(jīng)辦條件；推進經(jīng)辦管理服務(wù)的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)，以參保人員利益和服務(wù)便利為中心，不斷提升社會保障管理服務(wù)水平，從以經(jīng)濟保障為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟保障和服務(wù)保障并重。積極推動法制建設(shè)，加強監(jiān)察執(zhí)法，擴大監(jiān)察執(zhí)法范圍，完善監(jiān)察程序，健全執(zhí)法機構(gòu)，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，為社會保障體系提供法制保障。
NO.4 面臨的挑戰(zhàn)和今后發(fā)展

當前，應(yīng)按照黨的十七大“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的的社會保障體系”的要求，完善以社會保險為主體的社會保障體系，養(yǎng)老和醫(yī)療保險具有覆蓋群體多、資金量大、制度復雜等特點，是建設(shè)的重點。

社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)和突出問題

當前，社會保障制度建設(shè)與十七大目標有差距，面臨著一系列突出問題，主要表現(xiàn)在四方面：一是制度存在缺失，廣大農(nóng)民、大部分農(nóng)民工和城鄉(xiāng)無收入老年居民目前尚無養(yǎng)老保障制度安排。退休人員醫(yī)療待遇未實行社會化管理。二是覆蓋面窄。2007年我國1.53億60歲以上老人中，只有4400萬人能夠享受定期待遇，不足三分之一；在7.7億勞動人口中，參加了養(yǎng)老保險的僅有2億，占26.5%；在5.9億城鎮(zhèn)人口中，參加醫(yī)療保險的僅有2.4億，不足40%。三是管理體制不順。社會保障事務(wù)管理分散在多個部門，不利于政策的統(tǒng)一規(guī)范�；�金在地方管理，導致提高統(tǒng)籌層次難，跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)劑基金和轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系困難。四是歷史負擔沉重。關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)、困難企業(yè)職工和退休人員共約2000萬人，由于資金問題未納入醫(yī)療保險制度。

同時，我們還面臨人口老齡化、就業(yè)形式多樣化、城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。目前我國已進入老齡化社會，與西方已老齡化的國家相比，我國具有未富先老、老年人口規(guī)模大、老齡化速度快、高峰期持續(xù)時間長的特點。預(yù)計本世紀30年代進入老齡化高峰期，老年人口將達3.5億~4.5億，負擔系數(shù)大幅增加，養(yǎng)老支出急劇增加。退休人員人均醫(yī)療費用是在職職工的4倍，老齡化導致醫(yī)療保險支出急劇增加，基金支付風險大。我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，大量農(nóng)民工流動就業(yè)的現(xiàn)象將會長期存在。靈活就業(yè)數(shù)量和比例上升，傳統(tǒng)的以“單位”為對象的社會制度不能適應(yīng)這種分散化、流動性強的就業(yè)格局。

社會保障制度未來發(fā)展方向

當前我國經(jīng)濟社會已經(jīng)進入了“以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展階段，社會保障進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段。社會保障制度發(fā)展既要遵循自身的規(guī)律，又要服務(wù)于經(jīng)濟社會大局，為此必須做到如下兩點。

1.堅持正確的指導思想，全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入落實科學發(fā)展觀，圍繞全面構(gòu)建和諧社會的總體要求，堅持“廣覆蓋、�；�本、多層次、可持續(xù)”的方針，建立具有中國特色的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。

2.樹立社會保障制度改革理念，應(yīng)堅持多元、多樣、多層次。多元化制度應(yīng)符合城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及城鄉(xiāng)間流動群體特點。多樣化制度應(yīng)符合正規(guī)企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、公務(wù)員、事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)無職業(yè)居民等不同特點和需求。多層次是指國家基本保險、單位補充保險和商業(yè)保險以及政府福利項目結(jié)構(gòu)，以滿足不同收入群體的保障需求。樹立發(fā)展型社會保障理念，立足于建立長期可持續(xù)發(fā)展的機制。在社會保障基本模式的選擇上，應(yīng)以單位和個人繳費性的社會保險制度為主體，其它福利制度為輔助，強化繳費義務(wù)與待遇權(quán)利的對應(yīng)關(guān)系，建立國家、單位和個人共同負擔機制。

改革目標

完善以社會保險為主體的社會保障體系，改革的重點是醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度。

1.養(yǎng)老保險

堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度模式。完善養(yǎng)老保障體系對策主要體現(xiàn)為“全、統(tǒng)、實”三個方面。

“全”就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，重點是建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和養(yǎng)老補貼制度，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實行“基礎(chǔ)性養(yǎng)老金加個人賬戶”的模式，覆蓋從業(yè)人員。養(yǎng)老補貼制度覆蓋城鄉(xiāng)60歲以上無保障低收入老人。

“統(tǒng)”就是提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基礎(chǔ)性養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，理順中央與地方責任。中央按工資總額的一定比例向單位征收養(yǎng)老保險費，負責基礎(chǔ)性養(yǎng)老金發(fā)放，缺口由中央負責。過渡性養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金由省級經(jīng)辦機構(gòu)管理與負責。

“實”就是做實個人賬戶，統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金的分別管理和建賬，互不擠占，真正變現(xiàn)收現(xiàn)付為部分積累。堅持個人賬戶基金市場化投資運營方向，加強基金監(jiān)管體制、法規(guī)體系、組織隊伍和能力建設(shè)，實現(xiàn)基金保值增值。

2.醫(yī)療保險

完善失業(yè)人員基本醫(yī)療保障政策，通過財政補貼和調(diào)劑失業(yè)保險基金，降低失業(yè)保險人員醫(yī)療保險繳費負擔;通過多方籌資妥善解決國有困難企業(yè)、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保障問題。

探索建立穩(wěn)定可靠、合理增長的籌資機制，合理調(diào)整醫(yī)療保險基金支付政策，提高保障水平，創(chuàng)新就醫(yī)結(jié)算管理方式，逐步解決參保人員門診就醫(yī)保障問題。

當前，失業(yè)、工傷與生育保險政策體系已基本建立，并且主要覆蓋職業(yè)人員，下一步任務(wù)是繼續(xù)完善政策法規(guī)標準、擴大覆蓋面、健全管理服務(wù)、提高待遇水平。

（作者介紹：汪澤英，人力資源和社會保障部社會保障研究所宏觀室主任，副研究員，管理學博士，經(jīng)濟學博士后。何平，人力資源和社會保障部社會保障研究所所長，研究員。）

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