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澳門社會(huì)保障政策評(píng)析

 字體時(shí)間:2023-02-01來源:中國(guó)社保網(wǎng) 編輯:社保網(wǎng)-夏宇

社會(huì)保障”的概念在世界范圍內(nèi)尚沒有統(tǒng)一的定義,其內(nèi)容與范圍也有不同。在英國(guó),社會(huì)保障被理解為一種國(guó)家推行的經(jīng)濟(jì)保障。美國(guó)則把社會(huì)保障視為社會(huì)安全網(wǎng)。世界上最早建立社會(huì)保障的德國(guó),把社會(huì)保障理解為社會(huì)公平與安全。1944年《大西洋憲章》中兩次使用社會(huì)保障這個(gè)概念,國(guó)際組織正式采納“社會(huì)保障”一詞見于第26屆國(guó)際勞工大會(huì)發(fā)表《費(fèi)城宣言》,此后才逐漸推廣開來。國(guó)際勞工組織對(duì)于社會(huì)保障的界定,在內(nèi)涵和外延上有一個(gè)逐步擴(kuò)大的過程。1942年對(duì)社會(huì)保障的定義是:“通過一定的組織對(duì)這個(gè)組織的成員所面臨的某種風(fēng)險(xiǎn)提供保障,為公民提供保險(xiǎn)金,預(yù)防或治療疾病,失業(yè)時(shí)資助幫助其找到工作。”1989年,國(guó)際勞工局編撰的《社會(huì)保障導(dǎo)論》對(duì)“社會(huì)保障”做出的概括是:“社會(huì)通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護(hù),以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)貧困進(jìn)行斗爭(zhēng),并提供醫(yī)療和對(duì)有子女的家庭實(shí)行補(bǔ)貼法。”由于各國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)背景、文化傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)等方面的差異,直到目前為止,還不存在一個(gè)權(quán)威性的關(guān)于“社會(huì)保障”的定義。

在澳門,社會(huì)保障被看作社會(huì)福利的一部份,自20世紀(jì)30年代開始制度化,至今已經(jīng)形成了以社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)雙線發(fā)展為主,輔以社會(huì)其他福利項(xiàng)目(如社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療、教育、房屋等)的格局。

一、澳門社會(huì)保障體系

澳門的社會(huì)保障體系主要由兩部分組成:社會(huì)工作局(以下簡(jiǎn)稱“社工局”)所提供的經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)保障基金。社會(huì)工作局和社會(huì)保障基金都是政府部門,兩者所提供的社會(huì)保障援助,其計(jì)劃的性質(zhì)、受助者資格及援助水平都有所不同,而事實(shí)上,它們互相補(bǔ)充,保障澳門市民的基本生活。

(--)社會(huì)工作局的經(jīng)濟(jì)援助

葡萄牙殖民地政府早在1938年就已成立救濟(jì)及慈善總會(huì),其主要任務(wù)是“向從事社會(huì)慈善的機(jī)構(gòu)提供財(cái)政援助,派發(fā)救濟(jì)金給貧困人士及監(jiān)管收容孤兒、棄嬰及貧困人土的社會(huì)設(shè)施,更為有需要的人士派發(fā)食物”,這代表著殖民地政府正規(guī)參與救濟(jì)貧民工作的開始,也算是社會(huì)工作局經(jīng)濟(jì)援助的起源。目前社工局的社會(huì)保障職能,是根據(jù)1986年通過的第52/86/M號(hào)法令制定的:“采取并促進(jìn)預(yù)防、減少和克服個(gè)人和家庭之社會(huì)和經(jīng)濟(jì)困乏的措施”;“保護(hù)處于經(jīng)濟(jì)貧困狀況者,尤其是那些沒有維持生計(jì)能力和那些因疾病、殘疾、非自愿性失業(yè)、殘廢和年邁而無法維持生計(jì)者”等等。社會(huì)工作局的經(jīng)濟(jì)援助是一項(xiàng)非供款性的現(xiàn)金援助計(jì)劃,受助者事前毋須任何供款,其財(cái)政來源是政府的公共開支,受助對(duì)象是“不符社會(huì)保障基金申領(lǐng)資格的老人、貧困家庭、殘疾人士及一般不受社會(huì)保障基金照顧的人士”,其實(shí)即是社會(huì)上的最不能自助者。

整體而言,社工局經(jīng)濟(jì)援助的政策目標(biāo)是協(xié)助受助者脫離貧窮。這項(xiàng)計(jì)劃的內(nèi)容分為“一般性經(jīng)濟(jì)援助”(generalfinancialassistance)及“偶發(fā)性經(jīng)濟(jì)援助”(no-regularfinancialassistance)。

“一般性經(jīng)濟(jì)援助”推行的目的是為“那些缺乏收入或收入不足的個(gè)人或家庭,提供金錢給付服務(wù),以協(xié)助其獲得最基本的生活條件。津貼期最長(zhǎng)為十二個(gè)月,但可續(xù)期”。援助金的類型包括:老人援助金、貧困援助金、單親家庭援助金、缺乏收入或無工作能力援助金、患病援助金、結(jié)核病援助金及失業(yè)援助金。這項(xiàng)援助金之領(lǐng)取資格包括兩方面:第一,受助者必須是“家庭經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重貧乏者”,意思是其每月收入必須低于由政府所規(guī)定的“最低維生指數(shù)”(minimumsubsistenceindex);第二方面是經(jīng)該局的職員確認(rèn)為“有經(jīng)濟(jì)困難的人士”,或由有關(guān)機(jī)關(guān)所發(fā)出的證明文件,確認(rèn)受助者是患病、缺乏工作能力或失業(yè)等。在援助方面,社工局根據(jù)個(gè)案的家庭情況來發(fā)放數(shù)額不同的援助金,但援助金的上限根據(jù)“最低維生指數(shù)”確定。此外,社工局在2002年增設(shè)了特別援助金,受領(lǐng)對(duì)象是正在接受經(jīng)濟(jì)援助的單親家庭、長(zhǎng)期病患者及殘疾人士。至于援助金額方面,單親家庭是澳門幣50元至100元,長(zhǎng)期病患者及殘疾人士均是澳門幣200元。

“偶發(fā)性經(jīng)濟(jì)援助”是為“那些因突發(fā)事故而陷于困境的個(gè)人或家庭,提供個(gè)別的和暫時(shí)性的金錢給付服務(wù),以助其渡過難關(guān)和防止其生活困境繼續(xù)惡化”。援助金類型分為殮葬費(fèi)、緊急援助金、災(zāi)難性援助金等。受助者必須是“家庭經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重貧乏者”及經(jīng)社工局職員“確認(rèn)為有經(jīng)濟(jì)困難的人士”。除了“一般性經(jīng)濟(jì)援助”及“偶發(fā)性經(jīng)濟(jì)援助”外,社工局還有兩項(xiàng)與社會(huì)保障相關(guān)的援助計(jì)劃——災(zāi)難性援助(disasterassistanceservice)及膳食服務(wù)(mealservice)。災(zāi)難性援助是對(duì)因受公共事故或自然災(zāi)害(如水災(zāi)、火災(zāi)、塌樓、臺(tái)風(fēng)等)影響而需緊急援助或庇護(hù)服務(wù)、資源提供和心理輔導(dǎo)等的個(gè)人或家庭提供庇護(hù),給予援助金。并可安排該等人士入住青洲災(zāi)民中心。該中心可容納190個(gè)家庭,備有食物、衣服被褥及日用品予緊急人住者。在中心可逗留90天,如有需要者,可給予延長(zhǎng)逗留時(shí)間。

表1澳門社會(huì)工作局的“最低堆生指數(shù)”

年度 人數(shù)(人) 金額(元) 人均發(fā)放額(元)
1992 449 32630.96 72.68
1993 1033 89860.73 87.00
1995 3076 163848.36 53.27
1998 8041 505259.56 62.84
2001 13663 1087737.42 76.61
2002 16167 1357828.09 83.99
2003年6月 18141 917080.75 50.56

膳食服務(wù)是指為“學(xué)生及需要膳食服務(wù)的人士(如缺乏自我照顧能力的獨(dú)居長(zhǎng)者及貧困者)”。一般而言,接受服務(wù)者主要都是較貧窮的人群。膳食供應(yīng)主要通過兩類方式提供:第一類是由該局轄下分別位于澳門半島下環(huán)街、凼仔和路環(huán)的三間飯?zhí)锰峁┥攀?另一類是為部分學(xué)校提供膳食補(bǔ)助,如為教育暨青年局屬下的中葡學(xué)校提供免費(fèi)早餐及午餐。

(二)社會(huì)保障基金

澳門社會(huì)保障基金建立于1990年3月23日,是一項(xiàng)供款性的社會(huì)保障計(jì)劃。根據(jù)成立時(shí)的法律文件,社會(huì)保障基金的宗旨是為勞工給予社會(huì)保障,減少社會(huì)上的保障不足及不公平的情況。原先設(shè)計(jì)的受保障對(duì)象是就業(yè)人口,但后來亦為一些貧困的老人及殘疾人士提供現(xiàn)金援助。社會(huì)保障基金(計(jì)劃名稱)由澳門政府的社會(huì)保障基金(部門名稱)所管理,此部門負(fù)責(zé)收集供款及發(fā)放津貼和援助金。該基金的財(cái)政來源是雇員及雇主的供款(包括自雇勞工)、澳門政府每年財(cái)政總預(yù)算收益百分之一的撥款及該基金投資所得的收益。社會(huì)保障基金內(nèi)大部分的津貼,都是以受益人的類別及過去供款紀(jì)錄作為審核方法,其中各類津貼所規(guī)定的領(lǐng)取資格都有差別,大體上包括三方面的條件:(1)因某類原因成為受保障類別的人士,如因年老成為養(yǎng)老金受益人,因喪失工作能力成為殘疾恤金受益人,因疾病而成為疾病津貼的受益人;(2)以往已參與一定時(shí)期的供款,如養(yǎng)老金的發(fā)放規(guī)定是已供款60個(gè)月,殘疾恤金的規(guī)定是已供款36個(gè)月,結(jié)婚津貼的規(guī)定是已供款9個(gè)月;(3)有些津貼更有居澳年期的限制,如養(yǎng)老金、殘疾恤金及社會(huì)救濟(jì)金均要求受益人必須居澳滿7年。此外,社會(huì)救濟(jì)金的領(lǐng)取資格也有所不同,它專門針對(duì)不符合領(lǐng)取養(yǎng)老金及殘疾恤金資格,但又缺乏維生方法以滿足基本需要的老人及殘疾人士。由于它不需要考慮受益人的供款紀(jì)錄及就業(yè)身分,所以與其他津貼的發(fā)放資格有原則性的差別,其性質(zhì)甚至與社工局的經(jīng)濟(jì)援助相似。另外,該基金除了發(fā)放本身的福利津貼外,還有獲得澳門政府的特別撥款,用來援助有特別困難的失業(yè)者。各類津貼及援助金均以現(xiàn)金給付的方式提供,其中分為每月計(jì)發(fā)放(如養(yǎng)老金),每日計(jì)發(fā)放(如疾病津貼)和一筆過發(fā)放(如喪葬津貼)。

另外,澳門的一些民間機(jī)構(gòu)盡管未必一定接受政府的資助,但在某些方面也發(fā)揮了社會(huì)保障的功能,如發(fā)放一次性的援助金、派米或用品等。事實(shí)上,有些地方的民間非牟利社團(tuán)因財(cái)力雄厚,其所承擔(dān)社會(huì)救助的職責(zé)比政府還要強(qiáng),里斯本的仁慈堂就扮演了這樣的角色。至于澳門的情況,社會(huì)保障工作肯定要依賴政府統(tǒng)籌和承擔(dān),而民間團(tuán)體的角色往往是在政府的支援下,在社會(huì)服務(wù)的層面發(fā)揮積極的作用。

二、澳門社會(huì)保障政策的結(jié)構(gòu)性分析

1883年,世界上第一個(gè)制度化的社會(huì)保障計(jì)劃在德國(guó)推行,其后各國(guó)也相繼設(shè)立本身的社會(huì)保障制度。經(jīng)過了一百多年的發(fā)展,至今各地社會(huì)保障制度已經(jīng)演變出不同的模式或取向。HillMichael把入息維持體系(IncomeMaintenanceSystems)分為四大類型:以特定的年齡、社會(huì)及健康身份(entitlement)為受益條件的制度;以過去參與供款的身份為受益條件的制度,如社會(huì)保險(xiǎn);以經(jīng)濟(jì)背景為受益條件的制度,如社會(huì)援助;以稅務(wù)優(yōu)惠為原則的制度。RejdaGeorge把美國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃分為:社會(huì)保險(xiǎn)(SocialInsurance)、社會(huì)援助(SocialAssis-tance)、全民性援助計(jì)劃(UniversalorDemograntPro-grams)和公積金(PublicProvidentFunds)。上述兩位學(xué)者的分類,主要是根據(jù)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),而較少討論亞洲地方所采用的政策模式。相比之下,DixonJohn的分類模式就較為全面,他回顧了172個(gè)地方的社會(huì)保障體系,從而總結(jié)出七個(gè)社會(huì)保障的策略:

(1)社會(huì)援助(SocialAssistance);

(2)社會(huì)保險(xiǎn)(SocialInsurance);

(3)社會(huì)津貼(SocialAllowance);

(4)強(qiáng)制性公共儲(chǔ)蓄計(jì)劃(MandatoryPublicSayings);

(5)雇主責(zé)任保障(EmployerLiabihty);

(6)強(qiáng)制性職業(yè)退休金或儲(chǔ)蓄計(jì)劃(MandatoryOccupationalPensionOrSavings);

(7)強(qiáng)制性個(gè)人退休金或儲(chǔ)蓄計(jì)劃(MandatoryPersonalPensionOrSavings)。

DixonJohn的分類幾乎覆蓋了全球主要的社會(huì)保障制度,所以他的分類可用來分析澳門社會(huì)保障政策所采用的模式。他曾討論過一個(gè)社會(huì)保障制度的重點(diǎn)內(nèi)容:“基本政策目標(biāo)”、“覆蓋人口”、“界定受益人方法”、“受益人資格”、“保障方式”、“財(cái)政來源”及“行政機(jī)關(guān)”。這七項(xiàng)的內(nèi)容可用來組成一個(gè)分析社會(huì)保障模式的架構(gòu)。

(一)社工局的經(jīng)濟(jì)援助

表2比較了社會(huì)援助及澳門社工局經(jīng)濟(jì)援助的結(jié)構(gòu)內(nèi)容,由于該項(xiàng)計(jì)劃由政府的社會(huì)工作局負(fù)責(zé)提供,所以財(cái)政來源是公共開支,決定其利益水平的是政治機(jī)制。經(jīng)濟(jì)援助的基本政策目標(biāo)是協(xié)助受助者脫離貧窮,主要界定受益人的方法是經(jīng)濟(jì)資格審查,受保障對(duì)象全是符合經(jīng)濟(jì)資格審查及居澳年期限制的貧困和缺乏其他方面保障的人士,保障形式包括每月發(fā)放及一次過發(fā)放的現(xiàn)金援助。從表2的比較結(jié)果可以看出,兩者有很高程度的類同,所以社工局的經(jīng)濟(jì)援助是屬于社會(huì)援助的政策模式。

(二)社會(huì)保障基金

表面上看,澳門社會(huì)保障基金具有部分社會(huì)保險(xiǎn)的特征,如基本政策目標(biāo)是預(yù)防貧窮,覆蓋人口為就業(yè)社群,以供款紀(jì)錄為界定受益人的方法,計(jì)劃由政府管理,財(cái)政來源為雇主和雇員的供款及公共財(cái)政;而葡萄牙殖民地政府在成立該基金時(shí)確實(shí)計(jì)劃以社會(huì)保險(xiǎn)的方式推行。但目前,整體而言社會(huì)保障基金并不是純以社會(huì)保險(xiǎn)的方式運(yùn)作,故把它歸類為社會(huì)保險(xiǎn)似值得懷疑。除了具有社會(huì)保險(xiǎn)的特征外,社會(huì)保障基金與社會(huì)保險(xiǎn)還是存在明顯不同:

首先,在社會(huì)保障基金中,社會(huì)救濟(jì)金的受益人毋須參與供款,只要經(jīng)過經(jīng)濟(jì)能力審查而被評(píng)估為缺乏維生方法以滿足基本需要者,就可以有資格領(lǐng)取援助。這項(xiàng)援助金的運(yùn)作模式偏離了社會(huì)保險(xiǎn)的原則,事實(shí)上是一項(xiàng)社會(huì)援助的制度。

其次,社會(huì)保險(xiǎn)的供款通常是規(guī)定雇員每月入息的某個(gè)百分比,也就是說,與雇員的入息掛鉤。但是,社會(huì)保障基金的供款屬于定額性,供款額不是根據(jù)雇員的入息,這也有別于一般社會(huì)保險(xiǎn)的供款方式。

再者,社會(huì)保險(xiǎn)的其中一項(xiàng)重要特色,就是受益人所得利益的水平未必與其以往的供款額有直接關(guān)系,也就是說,供款越多的人士,未必能獲得越高水平的利益。相反,由于普遍社會(huì)保險(xiǎn)制度的供款額是根據(jù)雇員入息的某個(gè)百分比計(jì)算,因此,在一定程度上,高收入者比起低收入者需要付出較多的供款,前者的部分供款用來補(bǔ)貼后者的所得福利。這反映出,普遍的社會(huì)保險(xiǎn)制度,都能產(chǎn)生縱向性的所得再分配效應(yīng)。事實(shí)上,絕大多數(shù)推行社會(huì)保險(xiǎn)的歐、美、亞國(guó)家,其供款額均是依據(jù)雇員收入的某一個(gè)百分比來計(jì)算,例如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、日本、南韓及加拿大等。但是,澳門社會(huì)保障基金是采用定額供款制,再加上利益也是以定額方式發(fā)放,這種做法沒有產(chǎn)生明顯的再分配效應(yīng),所以它欠缺社會(huì)保險(xiǎn)的其中一項(xiàng)核心特征。

因此,雖然澳門社會(huì)保障基金具有社會(huì)保險(xiǎn)的基本結(jié)構(gòu),但其中的社會(huì)救濟(jì)金是社會(huì)援助式的計(jì)劃,它的供款有別于一般社會(huì)保險(xiǎn)的供款方式,它的定額發(fā)放福利方式較接近社會(huì)津貼。因此,筆者認(rèn)為它是一項(xiàng)“混合式社會(huì)保障津貼”(mixedsocialsecurityallowance),同時(shí)具有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)援助及社會(huì)津貼的特色。

三、澳門社會(huì)保障制度存在的問題

1.缺乏一個(gè)高層統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。目前澳門政府除了有社會(huì)工作局負(fù)責(zé)公共援助外,還有多個(gè)政府部門發(fā)放津貼,如教育暨青年局的學(xué)生文具、書簿津貼,勞工局的失業(yè)培訓(xùn)津貼,衛(wèi)生局的醫(yī)療補(bǔ)助以及通過社會(huì)慈善團(tuán)體資助實(shí)施的社會(huì)福利等。目前尚未有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制加以監(jiān)管,各個(gè)部門是平衡獨(dú)立的,各自按其財(cái)政預(yù)算設(shè)立對(duì)社團(tuán)慈善活動(dòng)資助的項(xiàng)目,作出臨時(shí)性的困難補(bǔ)助支出。同時(shí),也會(huì)造成居民重復(fù)申請(qǐng)領(lǐng)取相關(guān)津貼,造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

2.社會(huì)保障基金蘊(yùn)含著潛在的經(jīng)濟(jì)危機(jī),雇主及勞動(dòng)者的供款數(shù)量有限,但支出卻逐年增多。

(1)供款收入偏低。社會(huì)保障基金的收入來源包括雇員及雇主的供款(包括自雇勞工)、澳門政府每年財(cái)政總預(yù)算收益百分之一的撥款及該基金投資所得的收益。2000年,“供款”項(xiàng)目占整體收入的36.0%,“政府財(cái)政總預(yù)算撥款”項(xiàng)目占47.9%,“投資收益”項(xiàng)目占15.5%,其他收入占0.6%。作為一項(xiàng)供款性的社會(huì)保障計(jì)劃,該基金從供款方面所得到的收入過于偏低,這直接影響整體之收入水平。

(2)人口老化帶來的開支增加。澳門老年人口急劇上升導(dǎo)致社會(huì)保障基金開支增加,如表3所示。

可以看出,澳門現(xiàn)存的是一個(gè)兩層架構(gòu)的社會(huì)保障政策體系,社工局的經(jīng)濟(jì)援助扮演了最后安全網(wǎng)的角色,社會(huì)保障基金是第一安全網(wǎng),但現(xiàn)時(shí)也存在諸多問題,有待在發(fā)展中不斷改善。

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